O menor preço que sai caro: exequibilidade, pesquisa de preços e responsabilidade na Lei nº 14.133/2021

Quando a Administração confunde economia com preço irreal, o prejuízo deixa de ser apenas contábil e passa a ser social. A proposta aparentemente mais barata pode esconder uma contratação inviável, capaz de gerar atraso, paralisação, aditivos indevidos, nova licitação e desperdício de recursos públicos.

A Lei nº 14.133/2021 reforçou a centralidade do planejamento, da exequibilidade e da responsabilização nas contratações públicas. Ainda assim, na prática administrativa, persiste um problema recorrente: a valorização excessiva do menor preço, sem a devida análise sobre a capacidade real de execução do objeto.

Menor preço não é sinônimo de melhor contratação

A licitação não existe para premiar, de forma automática, o menor valor nominal. Seu objetivo, nos termos do art. 11 da Lei nº 14.133/2021, é selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública, o que exige análise concreta de viabilidade, adequação e resultado.

Uma proposta pode parecer altamente competitiva no momento do julgamento e, ainda assim, ser incapaz de suportar os custos mínimos da execução contratual. Quando isso ocorre, o contrato já nasce instável. O que inicialmente se apresenta como economia tende a se converter em atraso, entrega parcial, pedido de reequilíbrio sem suporte suficiente, inexecução e necessidade de nova contratação.

Em uma hipótese ilustrativa, imagine-se um pregão para aquisição de equipamentos hospitalares vencido por proposta 40% abaixo da média de mercado. Meses depois, a empresa não consegue honrar o cronograma de entrega, alega inviabilidade superveniente e pleiteia reequilíbrio sem lastro técnico suficiente. O resultado pode ser a rescisão contratual, a necessidade de nova contratação e a interrupção do serviço à população — uma típica situação de economia apenas aparente.

A verdadeira vantajosidade administrativa não está no preço isolado, mas no equilíbrio entre custo, qualidade, viabilidade e atendimento do interesse público.

A pesquisa de preços como base racional do certame

Antes de se discutir a exequibilidade da proposta do licitante, é indispensável examinar a própria estimativa elaborada pela Administração. O art. 23 da Lei nº 14.133/2021 exige compatibilidade entre o valor estimado e os preços praticados pelo mercado. No âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 disciplina a pesquisa de preços para bens e serviços em geral e exige, entre outros pontos, identificação das fontes, série de preços coletados, metodologia, memória de cálculo e justificativas para a desconsideração de valores inconsistentes, inexequíveis ou excessivamente elevados.

Pesquisas frágeis, superficiais ou mal documentadas comprometem a confiabilidade da contratação. Isso ocorre, por exemplo, quando se utilizam apenas capturas de tela, preços promocionais, cotações sem data, referências de varejo para aquisições em escala, fontes sem aderência técnica ou valores sem correspondência efetiva com o objeto licitado.

A pesquisa séria deve responder a questões elementares: o objeto consultado é exatamente o mesmo? A quantidade é compatível? O valor inclui frete, encargos e tributos? A fonte é confiável? A referência é atual? Há compatibilidade entre especificação, prazo e capacidade de fornecimento?

Sem esse cuidado, a estimativa deixa de funcionar como instrumento de planejamento e passa a legitimar distorções que contaminam toda a contratação.

Proposta inexequível e dever de diligência

A proposta inexequível — hipótese de desclassificação prevista no art. 59, III, da Lei nº 14.133/2021 — é aquela que, embora formalmente vencedora, não demonstra viabilidade econômica para a execução adequada do objeto. Isso, por si só, não autoriza presumir má-fé automática do licitante. Em situações específicas, um preço inferior ao padrão de mercado pode decorrer de estoque próprio, eficiência logística, tecnologia diferenciada, estrutura operacional favorável ou estratégia comercial legítima.

A Lei nº 14.133/2021 prevê a desclassificação de propostas com preços inexequíveis e autoriza a Administração a realizar diligências para aferir a exequibilidade ou exigir que o licitante a demonstre (art. 59, III e IV, e § 2º). Isso impede que a análise se reduza a uma impressão subjetiva sobre o preço. Quando houver dúvida relevante sobre a viabilidade da oferta, a decisão administrativa deve ser tecnicamente motivada e apoiada em elementos concretos.

No âmbito federal, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 73/2022 estabelece, para bens e serviços em geral, que valores inferiores a 50% do orçamento da Administração constituem indício de inexequibilidade, cuja confirmação depende de diligência. Nessa análise, podem ser solicitados composição de custos, memória de cálculo, notas fiscais, contratos de fornecimento, planilhas e justificativas técnicas capazes de demonstrar se o valor apresentado é efetivamente viável.

No caso específico de obras e serviços de engenharia, o art. 59, § 4º, da Lei nº 14.133/2021 estabelece o parâmetro de 75% do valor orçado pela Administração. Embora tenha havido divergência interpretativa nos primeiros anos de aplicação da nova lei, a orientação atualmente reiterada pelo Tribunal de Contas da União é de que esse percentual gera presunção relativa de inexequibilidade. Assim, a proposta inferior a 75% não deve ser desclassificada automaticamente sem que se dê ao licitante oportunidade de demonstrar sua viabilidade. Essa linha aparece, entre outros, nos Acórdãos 465/2024-Plenário, 803/2024-Plenário e 588/2025-Plenário, e segue reafirmada pela jurisprudência mais recente do Tribunal.

Aceitar um preço irreal sem verificação técnica não representa eficiência. Ao contrário, pode significar a contratação de um risco previsível.

O custo da falsa economicidade

A homologação de proposta inexequível costuma produzir um ciclo administrativo nocivo. Em um primeiro momento, há aparência de sucesso: disputa realizada, menor preço obtido e contrato celebrado. Em seguida, surgem os sinais de colapso: atrasos, entregas parciais, baixa qualidade, tentativas de renegociação informal, pedidos infundados de reequilíbrio ou abandono da execução.

O prejuízo não se limita ao aspecto financeiro. Há dano ao planejamento público, à continuidade do serviço, à credibilidade institucional e à própria isonomia entre os participantes da disputa. O fornecedor responsável, que formulou proposta compatível com os custos reais, acaba perdendo espaço para o licitante que promete o que não consegue cumprir.

Quando esse padrão se repete sem resposta institucional adequada, o sistema transmite uma mensagem perigosa: vence não quem calcula melhor, mas quem arrisca mais, ainda que execute menos.

Responsabilização e integridade da contratação

Os arts. 155 a 163 da Lei nº 14.133/2021 preveem a responsabilização do licitante ou contratado que deixa de manter a proposta, dá causa à inexecução, retarda injustificadamente a execução ou adota condutas incompatíveis com a boa-fé administrativa, com sanções que vão da advertência à declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública. O problema, porém, é que nem sempre a inexecução é seguida da devida apuração.

Em muitas situações, o contrato fracassa, o objeto não é entregue e a Administração simplesmente parte para uma nova contratação, sem instaurar procedimento sancionador proporcional ao descumprimento verificado. Essa postura enfraquece o efeito pedagógico da norma e incentiva comportamentos oportunistas.

A responsabilização não pode ser automática nem arbitrária. A Lei nº 14.133/2021 prevê garantias processuais específicas: o art. 157 assegura defesa na aplicação da multa, e o art. 158 exige processo de responsabilização para as sanções de impedimento de licitar e contratar e de declaração de inidoneidade, com oportunidade de defesa e produção de provas. A resposta sancionatória deve, ainda, observar a gravidade da infração, as circunstâncias do caso e os danos causados, nos termos do art. 156.

Medidas práticas para prevenir contratações inviáveis

Algumas providências podem reduzir significativamente o risco de propostas inexequíveis:

• fortalecer a pesquisa de preços, com fontes plurais, aderência ao objeto e análise crítica dos valores coletados;
• qualificar o termo de referência, evitando descrições vagas ou ambíguas;
• exigir demonstração de exequibilidade quando houver indícios concretos de preço incompatível;
• motivar tecnicamente a decisão de aceitar ou rejeitar a proposta;
• fiscalizar a execução contratual desde o início, acompanhando prazos, qualidade e documentação;
• instaurar procedimento sancionador quando houver inadimplemento relevante;
• registrar e compartilhar informações institucionais úteis à prevenção de reincidências, nos limites legais.

Essas medidas não eliminam por completo o problema, mas reduzem sensivelmente a probabilidade de transformar uma aparente economia em prejuízo administrativo real.

Conclusão

A verdadeira economicidade não está em contratar pelo menor número, mas em contratar com viabilidade, executar com eficiência e entregar resultado ao interesse público.

O menor preço só é vantajoso quando resiste ao teste da realidade. Sempre que a Administração ignora a exequibilidade da proposta, a economia de hoje pode se transformar no prejuízo de amanhã.

Epitácio Mendes Silva Junior

Advogado — OAB/AL 24.186. Administrador e pós-graduado em Licitações e Contratos. Conteúdo de caráter informativo, sem promessa de resultado.